Взять в толк

Публикация управляющего партнера Татьяны Титаренко, юристов Людмилы Сизоненко и Татьяны Марченко о расширительном трактовании нормативно-правовых актов в портовой отрасли.

Некорректное расширительное толкование норм права госорганами вызывает хаотичное и искаженное их восприятие у других субъектов правоприменения

Толкование нормативно-правовых актов — обыденный, но крайне важный элемент работы юриста. Применяя те или иные способы и виды толкования норм права, юрист вряд ли фиксирует, какую именно «совокупность приемов и средств анализа текста правовых актов» он использовал. Однако мало кто поспорит с тем, что успешная реализация норм права зависит именно от адекватного уяснения их смысла.
Тонкие материи

Расширительное толкование уместно тогда, когда действительный смысл нормы является более широким, чем ее буквальный текст. Например, лаконично изложенная норма права требует дополнительной трактовки для корректного понимания ее содержания. Или разъяснение необходимо в случае незавершенного передня обстоятельств и условий реализации норм права. Что важно: данный вид толкования не используется, если его последствия приведут к ограничению прав и свобод или к ухудшению правового положения лица, в отношении которого применяется норма.

Чтобы подчеркнуть важность и сложность такого процесса, как расширительное толкование норм права, целесообразно вспомнить дело «6/72 Continental Can». Европейский суд по правам человека (Евросуд) констатировал, что для ответа на вопросы, касающиеся материалов дела, следует вернуться к духу (spirit), общей схеме (general scheme) и формулировке (wording) статьи, а также к системе и целям договора. Суд указал, что нужно совместить буквальный, контекстный и телеологический подходы для принятия знакового решения по объему (сути, предмету) статьи.

К слову, целиком разделяем мнение ученого, экс-судьи Верховного суда США Антонина Скалиа, который подчеркивал, что текст не должен толковаться ни чрезмерно жестко,ни чрезмерно снисходительно, текст должен истолковываться обоснованно.

В ряде стран основные правила толкования правовых актов урегулированы законодательно. Например, в Великобритании принят Акт (Закон) о толковании 1978 года, в Канаде — Акт (Закон) о толковании 1975 года, в Австралии — Акт (Закон) о толковании 1901 года. В некоторых государствах правила толкования закреплены в конституционных нормах либо вытекают из правовой доктрины и судебной практики  (решения Евросуда, Европейского суда справедливости).

В нашей стране отдельного закона о толковании норм права не существует. «Толковательный инструментарий» фактически черпается из теории права, что ни в коем случае не уменьшает его значимости и фундаментальности, ведь пренебрежение этими инструментами, как и их избирательное использование, неизбежно приводит к злоупотреблениям, манипуляциям и нарушениям.

В украинских реалиях часты прецеденты, когда государственные органы и предприятия, их должностные лица прибегают к неоправданному расширительному толкованию правовых норм. В портовой отрасли стали уже хрестоматийными судебные кейсы с участием ГП «Администрацияморских портов Украины» (АМПУ), сопровождаемые нашими юристами.

Банальный сбор 

Канальный сбор — один из семи портовых сборов, взимаемый АМПУ (по общему правилу) в морских портах Украины. Он начисляется за каждое прохождение судном канала, в том числе подходного, в один конец. Обоснование для его взимания неизменно на протяжении нескольких сменивших друг друга нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взимания портовых сборов.

В августе 2016 года на тот момент и.о. главы АМПУ издал отдельное поручение No 37, обязав взимать канальный сбор за судозаходы в Карантинную, Каботажную, Новую гавани порта. Немногим позже сбор стали насчитывать и при следовании в Ланжероновскую гавань. Что важно: редакция приказа Мининфраструктуры, регулирующего порядок взимания портовых сборов, в части условий взимания канального сбора оставалась неизменной.

В феврале текущего года Одесский окружной административный суд признал противоправными действия АМПУ по взиманию канального сбора за судозаходы в Карантинную и Ланжероновскую гавани порта. В мотивационной части решения суд, в частности, указал на следующее. Во-первых, паспортами подходного канала и акватории порта, а также  обязательными постановлениями по морскому порту целевое назначение подходного канала определено четко: судозаходы в Практическую, Заводскую, Хлебную и Нефтяную гавани,  паспортные глубины которых недостаточны для захода крупнотоннажных судов. Поэтому судозаходы к причалам Карантинной, Ланжероновской гаваней не предусматривают использования подходного канала по его целевому назначению, то есть как гидротехнического сооружения,  ведь природные глубины вышеуказанных гаваней позволяют заходить судам с большой осадкой без использования канала. Во-вторых, обстоятельства, связанные с начислением канального сбора на законодательном уровне, внесением изменений в техническую документацию подходного канала, акватории порта, «Обязательные постановления по морскому порту Одесса» или иные обстоятельства не изменились, что исключает возможность начисления этого сбора только по поручению и.о. главы АМПУ. Одесский апелляционный административный суд и Высший административный суд Украины решение суда первой инстанции оставили без изменений.

Наши юристы обратились также за заключениями к научным и экспертным организациям. Из анализа приказа Мининфраструктуры, технической документации подходного канала и научных заключений ТПП Украины, Одесской морской академии, ГП «УкрНИИМФ», ГП «ЧерноморНИИпроект», решения бизнес-омбудсмена, судебных решений следовало, что действительный смысл нормы, которая обосновывает начисление канального сбора, соответствует буквальному тексту, не является абсурдным или неполным, необходимость дополнять норму для корректного понимания ее содержания отсутствует; отдельное поручение No 37 повлекло за собой изменение самого подхода (духа нормы) к взиманию канального сбора и привело к ограничению права свободно агентировать суда к гаваням, при следовании к которым канальный сбор взиматься не должен.

Таким образом, государственное предприятие необоснованно применило расширительное толкование правовой нормы, тем самым изменив подход к взиманию канального сбора в целом и нарушив правила применения расширительного толкования.

Призрачная скидка

Трудностями для рынка обернулась попытка заменить договор сервитута спецуслугой разового доступа портового оператора к причалам. Для упорядочивания  хозяйственных отношений по предоставлению спецуслуги между портовыми операторами и АМПУ был заключен договор.

В частности, в договоре указано, что начисление платы за услуги по обеспечению доступа к причалу осуществляется по тарифам в соответствии с приказом Министерства инфраструктуры Украины от 18 декабря 2015 года No 541. В этом же приказе говорится о том, что операторы, которые переваливают зерно, получили право приманять к утвержденным тарифам понижающий коэффициент 0,7 (то есть скидку 30 %), если мощность их перегрузочных машин, расположенных на специализированных терминалах, составляет более 500 тонн в час.

Впрочем, практически сразу же АМПУ уведомила портовых операторов о рекомендациях ГП «УкрНИИМФ» считать основанием для применения скидки наличие фактической производительности машин при погрузке, предложив формулу для ее расчета. А представители бизнеса утверждали, что в приказе речь идет о проектной мощности машины, а применение данной формулы нивелирует право на скидку.

Официальную позицию в этом споре предоставила ТППУ и Государственная регуляторная служба Украины. Госрегуляторслужба отметила, что позиция АМПУ полностью нивелирует цели издания приказа, а портовые операторы из-за выборочного механизма применения понижающего коэффициента ограничиваются в законных правах. «Как следует из логического понимания нормы приказа, основным критерием определения производительности должны быть неизменные технические характеристики перегрузочных машин, заложенные производителем оборудования, а не ситуативная фактическая производительность при погрузке грузов», — подчеркивается в заключении Госрегуляторслужбы.

Впрочем, несмотря на четко сформулированную норму раздела тарифов, выводы Госрегуляторслужбы, позицию Мининфраструктуры относительно собственного регуляторного акта, АМПУ так и не применила к портовому оператору понижающий коэффициент 0,7 на основании технической документации, продолжая осуществлять расчет фактической производительности на основании самостоятельно выведенной формулы.

Незаконность разночтения АМПУ права на скидку успешно доказали юристы нашей компании в хозяйственных судах всех трех инстанций. Суды признали право портовых операторов на применение понижающего коэффициента, указав, что «тарифы являются регуляторным актом, который прямо устанавливает право портовых операторов на скидку и порядок ее получения. Изменение порядка предоставления скидки возможно только путем внесения изменений в данный регуляторный акт, что полностью соответствует положениям Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».

То есть государственное предприятие — субъект естественной монополии необоснованно установило собственное «уточнение», тем самым расширило содержание предписаний регуляторного акта, полностью отошло от духа нормы и определило свои условия при применении скидки. Более того, в одностороннем порядке фактически включило в договор дополнительные условия и незаконно лишило портового оператора права на ее применение.

Таким образом, основная цель толкования — обеспечение правильного, точногои единого понимания и реализации норм права всеми, кто их применяет или реализовывает. Самовольная трактовка норм права с последующим безосновательным расширением их содержания приводит к нарушению прав и интересов лиц, в отношении которых действуют такие нормы. Необоснованное некорректное расширительное толкование положений государственными органами, предприятиями, их должностными лицами (и, как следствие, письма, поручения и т.п., фактически заменяющие нормы права) вызывает хаотическое и искаженное восприятие норм права у других субъектов правоприменения.

Опубликовано в газете «Юридическая практика» № 40 (1032) от 03/10/17.