Стій, перевіряти буду!

Про особливості законодавства у сфері держнагляду та мораторію, що стосуються позапланових перевірок за скаргами фізосіб в статті  Людмили Сизоненко для «Юридичної Газети».

На жаль (чи на щастя?), органи держнагляду стежать за змінами законодавства у сфері мораторію на перевірки з пильністю, вартою Ока Саурона. Адже з кожним продовженням мораторію змінюється перелік не лише «підмораторних» органів, але й сфер державного нагляду таких органів. Однак часто-густо органи держнагляду, хибно інтерпретуючи суть таких змін, намагаються проводити незаконні перевірки бізнесу.

Пропоную зупинитися на тих особливостях законодавства у сфері держнагляду та мораторію, які стосуються позапланових перевірок за скаргами фізосіб та часто створюють «зону спекуляцій» з боку органів держнагляду. Зокрема, співвідношенні положень ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон про держнагляд) та ЗУ «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон про мораторій), з чого і пропоную розпочати.

Загальний порядок проведення позапланових перевірок за заявами фізосіб

Базовим законом у сфері здійснення державного нагляду є Закон про держнагляд, яким передбачено вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок. Серед останніх – звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу або безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

Водночас абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону встановлено, що позаплановий захід у такому випадку здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади (далі – ЦОВ), що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Варто одразу перевіряти в положенні про відповідний ЦОВ, який надав погодження, чи дійсно він формує політику у відповідній сфері. Адже органи держнагляду іноді надають погодження підлеглих ЦОВ, які лише реалізують таку політику. Якщо копію погодження належного ЦОВ не надано перед початком перевірки, суб’єкт господарювання має право не допускати орган держнагляду до її про ведення.

Порядок проведення позапланових перевірок за заявами фізосіб на час дії мораторію

Ст. 3 Закону про мораторій також передбачена можливість проведення позапланових перевірок на підставі обґрунтованого звернення фізособи про порушення суб’єктом господарювання її законних прав. Однак така перевірка, незалежно від «підмораторно» сфери державного нагляду, може проводитися лише за наявності погодження Державної регуляторної служби.

При цьому, згідно зі ст. 5 вказаного Закону, суб’єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу держнагляду для проведення позапланової перевірки, якщо їм не пред’явлено погодження Держрегуляторслужби.

Щоб уникнути колізій між положеннями Закону про держнагляд та Закону про мораторій в частині ЦОВ, що має погоджувати проведення позапланового заходу державного нагляду, законодавець ч. 2 ст. 7 Закону про мораторій призупинив дію 2-го речення абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону про держнагляд на час дії мораторію (речення, яке стосується проведення позапланової перевірки виключно за наявності погодження ЦОВ).

Отже, на час дії мораторію органи держнагляду, на яких поширюється дія Закону про мораторій, мають погоджувати проведення позапланової перевірки не з ЦОВ, що формує державну політику у відповідній сфері нагляду, а з Держрегуляторслужбою.

А ми й без погоджень прийдемо

Тепер детально зупинимось на особливостях здійснення позапланових перевірок у тих сферах, що виведені з-під дії Закону про мораторій. Одразу зауважу, що саме на них часто спекулюють органи держнагляду, намагаючись провести позапланову перевірку за заявою фізособи взагалі без будь-яких погоджень ЦОВ, в т.ч. Держрегуляторслужби.

Відповідно до ст. 6 Закону про мораторій, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду органами, перелік яких встановлюється Кабміном. Підкреслюю, законодавцем було повністю (а не частково) виведено з-під дії Закону про мораторій конкретні правовідносини у сфері державного нагляду, які виникають з органами державного нагляду за вичерпним переліком Кабміну.

Таким чином, можна можна дійти наступних висновків. По-перше, дія ч. 2 ст. 7 Закону про мораторій, якою призупинено норму Закону про держнагляд у частині погодження ЦОВ (як і Закон в цілому), не поширюється на правовідносини, що виведені з-під дії Закону про мораторій. По-друге, базовий Закон про держнагляд має повною мірою застосовуватися щодо правовідносин, які виведені з-під дії Закону про мораторій.

Інакше кажучи, якщо проведення позапланової перевірки за заявою фізособи підпадає під дію Закону про мораторій, то орган державного нагляду зобов’язаний отримати погодження Держрегуляторслужби на її проведення, а якщо не підпадає – погодження ЦОВ, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду в загальному порядку, передбаченому Законом про держнагляд.

Закладена законодавцем конструкція щодо повного (а не часткового) виведення з-під Закону певних правовідносин є логічною та послідовною. В іншому випадку між Законом про державний нагляд та Законом про мораторій неминуче виникали б колізії. Окрім того, суб’єкти господарювання були б позбавлені правових механізмів захисту від постійних свавільних позапланових перевірок на підставі заяв фізичних осіб, порушуючи основні принципи державного нагляду, гарантованих ст. 3 Закону про держнагляд.

Отже, заяви органів держнагляду про те, що «нам жодні погодження взагалі не потрібні», є безпідставними.

Оголосіть, будь ласка, весь список

Ще однією «зоною спекуляцій» органів держнагляду є правовідносини, що виведені з-під дії Закону про мораторій. Перелік конкретних правовідносин та органів державного нагляду, на які не поширюється дія Закону про мораторій, встановлено постановою Кабміну від 18.12.2017 р. №1104 «Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Перелік).

В багатьох випадках Перелік вказує не лише орган держнагляду, але й конкретну сферу державного нагляду цього органу, яка виведена з-під дії Закону про мораторій. Це означає, що на решту сфер державного нагляду для цього органу поширюється дія мораторію. Оскільки органи держнагляду часто ігнорують такі застереження Переліку, ми рекомендуємо перед початком позапланової перевірки самостійно визначати, в межах якої сфери державного нагляду здійснюється перевірка.

Продемонструю «як це працює», на прикладі Держекоінспекції, Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі – ДНС), Держпродспоживслужби та деяких інших органів держнагляду.

Перевірки Держекоінспекції

Згідно з абз. 10 Переліку, дія Закону про мораторій не поширюється на Держекоінспекцію та її територіальні органи в частині здійснення державного нагляду за додержанням вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки. Однак відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабміну від 19.04.2017 р. №275 (далі – Положення про Держекоінспекцію), Держекоінспекція здійснює державний нагляд за 13-ма основними напрямками. Державний нагляд за додержанням вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки є лише одним з таких напрямків.

До решти напрямків держнагляду віднесено, зокрема, додержання вимог законодавства щодо охорони земель і надр; охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів; охорони атмосферного повітря; поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами тощо. Звертаємо увагу, що Положенням також розкриті конкретні питання, які входять до вказаних сфер.

Таким чином, для проведення позапланової перевірки за заявою особи про порушення її прав у сферах екологічної та радіаційної безпеки Держеконіспекція має отримати погодження Мінприроди як ЦОВ, що формує політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Здійснення Держекоінспекцією позапланових перевірок за всіма іншими напрямами підпадає під дію Закону про мораторій, тому їх здійсненню має передувати отримання погодження Держрегуляторслужби.

У направленні на проведення позапланової перевірки Держекоінспекція може навмисно не вказати конкретну сферу державного нагляду, обмежившись абстрактним «перевірка питань, зазначених у скарзі фізособи». Отже, варто вимагати копію скарги та намагатися визначити таку сферу самостійно. Наприклад, якщо у скарзі вказано, що «підприємство виділяє у повітря велику кількість пилу, тому я не можу дихати чистим повітрям у рідному місті», то сферою держнагляду є додержання вимог законодавства щодо охорони атмосферного повітря, на яку поширюється дія Закону про мораторій.

Перевірки Держпродспоживслужби

Що стосується позапланових перевірок Держпродспоживслужби та її територіальних органів, то дія мораторію розповсюджується лише на заходи зі здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів, дотриманням законодавства про захист прав споживачів, а також державного нагляду у сферах карантину та захисту рослин. Відповідно, позапланові перевірки за скаргами фізосіб з наведених питань можуть здійснюватися лише за письмовим погодженням Держрегуляторслужби.

Стосовно здійснення позапланових перевірок Держпродспоживслужби щодо інших питань (наприклад, дотримання законодавства про рекламу, законодавства щодо зберігання, транспортування, торгівлі та застосування засобів захисту рослин, фітосанітарних заходів, здійснення метрологічного нагляду та ін.), позапланові перевірки з цих питань здійснюються за погодженням з ЦОВ, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду. Оскільки коло питань, що може перевірятися з боку Держпродспоживслужби, є достатньо широким, необхідно визначати ЦОВ, який формує політику за певним напрямком у кожному конкретному випадку.

Перевірки Державної служби з надзвичайних ситуацій

Стосовно Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі – ДСНС) Перелік передбачає, що положення Закону про мораторій не поширюються на ДСНС та її територіальні органи в частині здійснення державного нагляду (контролю) щодо закладів оздоровлення та відпочинку дітей, інтернатних закладів, закладів дошкільної освіти, загальної середньої освіти, професійної (професійно-технічної) освіти, спеціалізованої освіти; а також суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику (в тому числі об’єктів паливно-енергетичного, військово-промислового комплексів, об’єктів підвищеної небезпеки, хімічно-небезпечних об’єктів та об’єктів висотного будівництва).

Тобто в цьому випадку відносини щодо здійснення позапланових перевірок поділено за суб’єктним критерієм, а не за конкретним колом питань, що підлягають перевірці. Відповідно, заклади освіти та оздоровлення і відпочинку дітей, а також суб’єкти з високим ступенем ризику можуть перевірятися щодо питань пожежної та техногенної безпеки у всіх напрямках діяльності таких суб’єктів господарювання.

Нагадаю, що перелік питань з пожежної та техногенної безпеки, які перевіряються ДСНС, передбачений ст. 69 Кодексу цивільного захисту України. Що ж стосується визначення суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику, то такі суб’єкти визначаються відповідно до критеріїв, встановлених постановою Кабміну від 27.12.2017 р. №1043.

Так, високий ступінь ризику мають суб’єкти господарювання, які провадять діяльність на території та/або у приміщеннях, що належать їм на праві власності, володіння, користування:

  • об’єктів підвищеної небезпеки та об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки й безпеки держави (у сфері оборони, паливно-енергетичному комплексі, транспортній галузі, підприємства, що забезпечують розміщення і зберігання матеріальних цінностей державного резерву, авіаційній та ракетно-космічній, машинобудівній, харчовій промисловості, металургійному, хімічному комплексах, поліграфії), а також метрополітенів;
  • промислових, складських будівель (споруд), зовнішніх установок, які за категорією вибухопожежної небезпеки належать до категорії «А» або «Б»;
  • промислових будівель (споруд), зовнішніх установок, які за категорією пожежної небезпеки належать до категорії «В», площею 5 тис. кв. метрів та більше;
  • інші об’єкти, передбачені Постановою КМУ №1043.

Таким чином, позапланова перевірка вищезазначених суб’єктів господарювання за зверненнями фізичних осіб можлива за погодженням Держрегуляторслужби. Позапланова перевірка інших суб’єктів за скаргами фізичних осіб проводиться лише за погодженням Міністерства внутрішніх справ України як органу, що забезпечує формування державної політики у сферах цивільного захисту, а також пожежної та техногенної безпеки.

Перевірки виконавчих органів місцевих рад та органів державного ринкового нагляду

Виконавчі органи міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад у частині заходів зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю також мають право проводити позапланові перевірки за зверненнями фізичних осіб лише за погодженням з Мінсоцполітики.

Органи державного ринкового нагляду у межах сфер своєї відповідальності, визначених постановою Кабміну від 28.12.2016 №1069 «Про затвердження переліку видів продукції, щодо яких органи державного ринкового нагляду здійснюють державний ринковий нагляд» здійснюють позапланові перевірки за погодженням ЦОВ, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю). Оскільки перелік органів державного ринкового нагляду досить значний, варто визначати порядок отримання попереднього погодження від Державної регуляторної служби або від «профільного» ЦОВ в кожному конкретному випадку.

Насамкінець зауважу, що законодавець залишив ефективний спосіб самозахисту від незаконних позапланових перевірок – недопуск органів держнагляду до їх проведення. Якщо ж суб’єкт господарювання ним не скористався, то в подальших судових спорах з органом держнагляду буде вкрай складно пов’язати незаконність перевірки та винесеного за її результатом рішення. Тож варто ретельно аналізувати підстави для проведення позапланової перевірки та наявність у органу держнагляду необхідних погоджень ЦОВ на її проведення.